Avenir institutionnel des outre-mer : les réponses d'Huguette Bello

La Délégation sénatoriale aux outre-mer a engagé, dans le cadre de son programme de travail 2022, une étude sur l’avenir institutionnel des outre-mer. Elle vise notamment à actualiser les travaux initiés par Michel Magras en 2020 et qui avaient donné lieu à la publication du rapport Différenciation territoriale outre-mer, quel cadre pour le sur-mesure ? (Photo d'illustration www.imazpress.co)

- Bilan de l’organisation institutionnelle de La Réunion -

• Quel bilan faîtes-vous de l’organisation institutionnelle actuelle à La Réunion du point de vue de l’exercice démocratique, de l’efficacité dans la conduite des politiques publiques et de l’adaptation de ces politiques aux réalités et besoins du territoire ?

- Ce bilan est celui des 76 ans de la Départementalisation depuis la loi du 19 mars 1946 et des 40 ans de la Régionalisation issue des lois de décentralisation.

C’est un bilan extrêmement riche, globalement positif, marqué par des progrès évidents dans les domaines de la santé, l’éducation, de la formation, de l’élévation du niveau de vie, des infrastructures, des acquis sociaux ; mais un bilan caractérisé aussi par un mal développement traduit par un chômage structurel, la persistance des inégalités criantes et une part importante de la population vivant sous le seuil national de pauvreté, et l’absence de perspectives pour une grande partie de la jeunesse pourtant formée et diplômée.

Le sentiment d’insatisfaction de la population se lit lors des élections par l’importance de l’abstention et des votes contestataires.

Si l’on considère les résultats de la dernière élection présidentielle, il semble manifeste que les populations ne se reconnaissent plus dans les décisions prises à l’échelle nationale. En ce sens, dans l’idée de lutter contre ce sentiment de rejet des autorités publiques, il semble primordial de rendre effectives les dispositions permises par la loi 3DS ; à savoir, d’impliquer plus fortement encore les citoyens dans l’action publique et de donner la latitude nécessaire aux collectivités sur l’ensemble de leurs domaines de compétences afin de conduire une action publique, correspondant encore mieux aux besoins de la population et du territoire, et ainsi la rendre plus efficace.

- Les compétences et l’adaptation des normes -

• Avez-vous des exemples d’actions, de stratégies ou de projets entravés ou bloqués par l’organisation institutionnelle et normative actuelle ?

- Les exemples du décalage entre les aspirations et les besoins du territoire d’une part, et les limites des politiques menées d’autre part, sont manifestes dans de nombreux secteurs. Je citerai :

- Le sujet récurrent des normes de construction, inadaptées au bâti tropical

- La loi littoral qui s’applique sur les 19 communes de l’île ayant une franche littorale. Le découpage historique des communes (« du battant des lames au sommet des montagnes ») fait que les services de l’État appliquent également cette loi sur les parties du territoire situées dans les hauts (ex : cas lors de la rénovation/réhabilitation du gîte du Piton de la Fournaise ou encore pour le remplacement des éoliennes à Sainte-Rose et même à Mafate : Géré par l'ONF – Office national des forêts –, qui accorde notamment à ses 1 000 habitants des concessions non cessibles, ce territoire était régi jusqu'alors par des règles d'urbanisme très strictes et rigoureusement appliquées.

Or la loi ELAN est venue bousculer l'arsenal juridique existant, au risque de perturber gravement la poursuite d'un aménagement équilibré et respectueux de l'environnement – bref, d'aller à contresens du but recherché. En effet, la suppression à l'article 42 de la notion de « hameau nouveau intégré » ne permet plus de recourir à un outil du code de l'urbanisme pourtant très approprié, ce qui revient à interdire toute zone urbanisée à Mafate.

- Toujours dans le domaine de l’aménagement, l’application de l’article 42 de la loi ELAN impose aux communes littorales d’identifier des formes d’habitat existantes dans leur document d’urbanisme (SCOT et PLU). Dans le cas où ses espaces seraient classés en zone urbaine (demande de la DEAL au niveau local), il pourrait y avoir des problèmes de compatibilité des PLU avec les SCOT et surtout avec le SAR qui n’a pas identifié ses zones urbaines. Des dérogations ont été prévues pour la Corse qui dispose d’un PADDUC mais pas pour les SAR.

- L’application de la Loi Résilience et Climat et notamment le ZAN (zéro artificialisation nette des sols) pose aussi problème sur un territoire insulaire et limité.

Ce concept de Zéro artificialisation nette (ZAN) forcément aura du mal à trouver à s’appliquer des territoires ayant encore à faire face à une forte croissance démographique, un fort besoin de développement et un espace fini, bloqué entre montagne et océan (déjà un territoire fortement contraint par des couches de protection multiples / Parc national de La Réunion/bien classé au patrimoine mondial, loi littoral, protection forte des espaces agricoles - avec avis conforme CDPENAF-, des risques naturels très prégnants/PPR qui gèlent aussi beaucoup de possibilités… il est donc difficile de compenser des besoins d’extension : l’insularité exacerbe la difficulté posée par cette loi.

- Autre exemple, dans le domaine de la coopération régionale et de l’action internationale où l’Etat ou l’Union européenne conclue des accords avec nos pays de notre environnement sans que nous y soyons associés. Nos capacités juridiques d’agir dans ce domaine ne sont pas à la hauteur de l’ambition que nous portons d’une véritable politique de co-développement régional.

- Autre illustration, la difficulté pour la Région de pouvoir porter une grande politique maritime alors que l’Etat exerce une compétence exclusive sur les TAAF, et que dans le domaine de la pêche, c’est l’union européenne qui a toutes les compétences sur les eaux communautaires sans que la Région ne soit associée.

• Souhaiteriez-vous exercer des compétences dans de nouveaux domaines, notamment des compétences normatives ? A l’inverse, y a-t-il des compétences que vous souhaiteriez restituer à l’Etat, compte tenu soit de la difficulté à les exercer, soit du manque d’intérêt d’une gestion territoriale ?

- Dans tous les domaines que je viens de citer, il serait souhaitable que la Région puisse disposer de compétences normatives. Je pourrai citer d’autres exemples :

Dans le domaine de l’économie, il serait également souhaitable que nous puissions agir en matière de régulation pour éviter, par exemple, des situations de positions dominantes ou de monopole, caractéristiques d’économies de comptoir.

Dans le domaine de l’Energie, La Réunion ne dispose pas de Diagnostic de Performance Energétique comme cela est le cas en France continentale (classifications des logements de A à G en fonction des performances énergétiques) ou encore à la Martinique et en Guadeloupe (norme locale validée).

La Région Réunion a été désignée comme porteuse associée pour déployer le service d’accompagnement à la rénovation énergétique à La Réunion (SARé) repris sous la marque « France Rénov ». Dans ce cadre, une méthodologie adaptée au contexte local a été élaborée pour La Réunion afin de pouvoir réaliser des diagnostics énergétiques des logements, permettant d’identifier et de prioriser les travaux à réaliser pour améliorer les performances énergétiques.

Il convient de donner la possibilité pour la Région Réunion de valider un DPE spécifique pour le territoire, avec l’appui des services centraux de l’État (DHUP) et de l’ADEME. Cette demande est également relayée par la FRBTP. Il conviendrait en outre d’élargir le DPE de La Réunion (au-delà des actions de MDE) en incluant l’installation de panneaux PV en autoconsommation.

Dans le même ordre d’idées, on pourrait envisager de modifier la RTA DOM en prévoyant, pour les constructions neuves, l’obligation d’installer des panneaux PV en autoconsommation (en compléments des chauffe-eaux solaires) et d’élargir le champ d’application aux bâtiments tertiaires (pas de réglementation thermique).

A contrario, dans d’autres domaines, l’État doit assumer pleinement ses compétences : c’est le cas en matière de Continuité Territoriale. L’Etat doit garantir l’égalité de traitement entre ce qui a déjà été réalisé dans d’autres territoires comme la Corse et Saint-Pierre Miquelon et celui de La Réunion. Cette intervention de l’État est d’autant plus légitime que la Région Réunion est le DROM le plus éloigné de la France Métropolitaine.

• Quelle appréciation portez-vous sur la prise en compte des spécificités ou des souhaits des outre-mer lors de l’élaboration des lois et décrets ? Quelle méthode permettrait de l’améliorer ?

Il y a un réel décalage entre la proclamation au plus haut niveau de l’Etat du « réflexe Outre-mer » et la réalité législative. A preuve deux textes très récents et d’une importance cruciale pour les Outre-mer mais qui ont fait l’impasse l’un et l’autre sur nos territoires.

Je veux parler d’une part de la loi votée sur le pouvoir d’achat et la vie chère et d’autre part du projet de loi sur l’accélération des énergies
 renouvelables déposée sur le bureau du Sénat en septembre dernier et qui lui non plus ne comprend aucune disposition sur les Outre-mer. Quand des projets de loi sur la vie chère et sur les énergies renouvelables oublient les Outre-mer, on peut penser que « l’Archipel France » est encore une vue de l’esprit dans les services centraux chargés de rédiger les projets de loi et les décrets. C’est comme si la nouvelle architecture institutionnelle et normative issue de la révision constitutionnelle de 2003 n’allait pas encore de soi. Et me basant sur ma longue expérience parlementaire, je peux affirmer que ce n’est qu’au prix d’une énergie démesurée qu’on peut parfois rectifier le tir avec des amendements.

Toujours au titre de mon expérience parlementaire, je dois dire à quel point l’adaptation des normes nationales par la voie des ordonnances est de moins en moins acceptable et acceptée.

J’insiste pour qu’il y ait une véritable prise de conscience et qu’on réalise à quel point le fait de ne pas prendre le temps de réfléchir aux adaptations normatives en amont entraîne ensuite et parfois pour longtemps des conséquences au détriment de nos territoires.

Quelques pistes pour y remédier :
- Associer systématiquement le ministère des Outre-mer
- Associer davantage en amont les exécutifs locaux à l’élaboration des normes
- Systématiser l’application de l’article 73 en rendant obligatoire la justification de l’absence d’adaptation.

Pour conclure sur ce point, je dirai un mot sur les lois d’orientation ou de programmation relatives aux Outre-mer. Elles doivent prendre en compte la reconnaissance véritable de notre diversité, ce qui implique de consacrer des dispositions propres à chacun des territoires. Bref de conjuguer également au pluriel la « fabrique de la loi » pour les Outre-mer.

J’ouvre ici une parenthèse pour préciser que c’est précisément cette logique plurielle qui sous-tend l’Appel de France. La refondation que nous appelons de nos voeux n’implique pas, comme par le passé, une réponse unique mais doit au contraire se traduire dans les multiples expressions élaborées par chacun des territoires.

• La Réunion est soumise au principe d’identité législative. Un passage au principe de spécialité législative serait-il souhaitable dans certains domaines ? Si oui, lesquels ?

La Réunion dispose même d’un statut « d’identité législative renforcée » spécifique (article 73-5) qui lui écarte la faculté d’exercer le pouvoir législatif sur habilitation du Parlement.

Il pourrait effectivement être intéressant d’expérimenter, le principe de spécialité législative à La Réunion, dans certain domaine comme, par exemple, celui de la politique énergétique ou en matière d’éducation et de lutte contre l’illettrisme, à partir du moment où cette expérimentation est encadrée par une habilitation.

• Bien que la Région Réunion ne puisse en faire usage en application du 5ème alinéa de l’article 73 de la Constitution, quelle appréciation portez-vous sur les mécanismes qui permettraient de solliciter des habilitations à adapter les normes dans les domaines de compétence de l’Etat ? Sont-ils fonctionnels ?

- Voilà l’article 73-5 qui occupe le champ politique réunionnais depuis 15 ans et qui est devenu à la fois l’objet de fantasmes, le réceptacle de toutes les nostalgies mais aussi l’instrument au service de quelques arrière-pensées électorales.

Ouvrir à La Réunion la faculté de pouvoir « dicter des normes, comme cela est reconnu à la Guyane, à la Martinique et à la Guadeloupe, relève d’une approche pragmatique, parfaitement dans l’esprit du principe de différenciation étendu d’ailleurs au niveau national.

A mon avis, le sujet doit se concentrer plutôt sur les moyens de rendre plus opérationnel ce dispositif. Il faudra bien finir par reconnaître que la puissance qu’on prête à ce dispositif dépasse, et de loin, sa véritable portée et a totalement laissé de côté ses imperfections qui ne sont pourtant pas minces.

La lourdeur de la procédure, le coût élevé de l’ingénierie, l’absence de base de données listant les demandes comme les habilitations sont bien connues. Il y a aussi cette difficulté de taille d’ordre financier puisque contrairement à un transfert de compétences, l’habilitation ne s’accompagne pas des ressources financières que suppose sa mise en oeuvre. Le fait que le nombre d’habilitations n’a cessé de se réduire pour atteindre 0 depuis 2019 est une évolution qui doit interroger.

Le projet de réforme constitutionnelle de 2018 avait prévu d’apporter des améliorations pour corriger les lourdeurs du dispositif.

• La Réunion a-t-elle eu recours aux facultés d’adaptation des normes prévues par le second alinéa de l’article 73 de la Constitution ou à des expérimentations législatives ? Quel bilan en tirez-vous ?

Vous m’interrogez sur deux dispositifs d’adaptation : l’un spécifique aux Outre-mer, l’autre de droit commun.

- Comme l’ensemble des collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, La Région Réunion dispose en effet de la faculté d’adaptation des lois et règlements dans les matières relevant de ses compétences. Toutefois, en dépit de quelques annonces, aucune initiative en ce sens n’a été prise. C’est pourquoi nous pensons que les marges de manoeuvre offertes par l’article 73 n’ont pas été épuisées et que nous appelons à l’optimisation de l’ensemble de ses potentialités pour des adaptations normatives d’initiative locale ou nationale.

- Jusqu’ici aucune collectivité de la Réunion n’a eu recours au dispositif d’expérimentation législative prévu par l’article 72 alinéa 4 de la Constitution. A vrai dire, cela n’est guère surprenant tant ce dispositif de droit commun a été de manière générale très peu utilisé dans sa version initiale de 2003 du fait notamment des conditions de sortie au bout des cinq ans. La suppression par la loi 3DS de l’alternative « généralisation de l’expérimentation sinon abandon » devrait donner à cette possibilité dérogatoire une certaine attractivité même si, il faut aussi le noter, la pérennisation de l’expérimentation déjà rendue possible par le Conseil d’Etat lorsqu’il s’agit d’une collectivité d’Outre-mer (arrêt 2019 relatif à la Guyane) n’a pas dynamisé le dispositif.
Pour la Région Réunion, nous envisageons de recourir à ce dispositif pour lutter contre l’illettrisme qui persiste à un niveau élevé.

- L’organisation des institutions -

• L’organisation des institutions et les règles de fonctionnement de la région La Réunion sont-elles satisfaisantes ? Avez-vous relevé des points de blocage, des dysfonctionnements ou des problèmes d’interprétation des textes ?

- L’organisation des institutions dans une région monodépartementale comme La Réunion exige une concertation permanente entre l’ensemble des acteurs pour éviter les points de blocages.

Ceux-ci dépendent donc de la qualité du dialogue entre les collectivités entre elles et entre elles et l’Etat. La Conférence Territoriale de l’Action Publique est un bon outil.

• La création d’une collectivité unique se substituant à la région et au département vous paraît-elle de nature à améliorer l’efficacité des politiques publiques ?

- La Région monodépartementale a fait et fait toujours l’objet d’interrogations. Mais force est de constater qu’à l’épreuve des faits, La Réunion est parvenue à une répartition des compétences cohérentes allant même parfois au-delà de ce qui était prévu par les textes, grâce à un exercice volontaire d’harmonisation de compétences entre la Région et le Département.

La Loi NOTRE a également contribué à une clarification nécessaire des compétences respectives de c chacune des collectivités. Certes, des marges de progrès existent encore mais la dynamique de développement durable qui est partagée par tous ne passe pas nécessairement par une modification de l’architecture institutionnelle.

Il est désormais acté que la Région Réunion récupérera à compter de janvier 2028 l’ensemble de la compétence agricole qu’elle partage actuellement avec la collectivité départementale. Ainsi il lui reviendra d’assurer la pleine responsabilité en matière économique.

Permettez-moi ici d’ajouter une réalité à laquelle on ne se réfère guère quand on aborde ces questions institutionnelles à savoir la situation sociale « hors normes » de la Réunion. Qu’une collectivité comme le Département soit dédiée au « social » avec les moyens d’intervention humains et budgétaires que cela suppose, correspond à une réalité et confère au Département sa légitimité.

- Le rôle de l’Etat -

• Comment jugez-vous le rôle et l’accompagnement de l’Etat pour exercer vos compétences ? Les transferts se déroulent-ils bien ? Un accompagnement supplémentaire est-il nécessaire ?

- A chaque transfert, se pose la question des moyens et notamment de leur dynamique, compte tenu de la progression démographique et du rattrapage des retards.

L’un des transferts importants prés en faveur des régions d’outre mer a été celui des Routes Nationales en 2008.
Au moment de ce transfert la Région, à l’époque, avait souligné que les routes qui n’étaient pas aux normes de sécurité - route du littoral, route du Cap La Housaye, RN 5 route de Cilaos – devaient être préalablement sécurisées par l’Etat avant tout transfert. Or, le transfert s’est opéré sans que cette mise aux normes n’ait lieu. La Région supporte aujourd’hui le poids de ce transfert.

Sur les conditions de mise en oeuvre de ce transfert des RN et routes à grande circulation, des problèmes persistent : l’Etat mélange un peu ses compétences/droit de regard/ entre libre circulation et sécurité routière (cas de l’avis négatif du préfet sur ouverture aux cyclistes de la NRL).

• La déconcentration permet-elle suffisamment à l’Etat territorial d’adapter ses propres politiques, dans ses domaines de compétence, au contexte local (institutionnel, juridique, économique, social, culturel…) ? Citer des exemples.

C’est le problème de l’Etat ! On a vu, avec la crise sanitaire, l’intérêt de plus de déconcentration, avec un rôle accru des préfets qui on adapter des règles à la réalité locale.

- Vers une révision des articles 73 et 74 de la Constitution ? -

• Quel est votre avis sur une éventuelle fusion des articles 73 et 74 de la Constitution, ouvrant la voie à des statuts sur-mesure et à la fin de la dichotomie historique DOM-COM ? Quels garde-fous devraient y figurer compte tenu de votre vision de l’avenir institutionnel de La Réunion ?

- Il va de soi que le « statut à la carte » prôné au plus haut niveau de l’Etat par Jacques Chirac en 2000 dans son discours de Madiana est appelé à connaître de nouveaux développements et donc à s’approfondir.

Il est évident aussi que depuis la révision de 2003, il n’y a plus de distinction binaire entre les articles 73 et 74 dans leurs nouvelles rédactions respectives.

Il y aurait donc une certaine logique à ce que le droit coïncide avec la réalité.

Des propositions pour un article constitutionnel unique sont en circulation. Mais il faut être prudent sur cette question et notamment cerner avec précision toutes les conséquences d’une telle évolution au niveau européen.

Je souhaite insister surtout sur le fait que ce travail d’élaboration en cours doit sortir du cénacle des spécialistes et des politiques pour s’élargir à l’ensemble de la société. Il est impératif et urgent d’associer les citoyens, ce qui suppose un effort pédagogique constant et intense. Cette étape d’explication est nécessaire pour écarter les postures démagogiques et faire preuve de pédagogie.

Pour ma part, je considère que si fusion de ces articles devaient y avoir, elle devrait garantir l’identité institutionnelle propre de chaque collectivité et pour La Région son statut de Département et de Région.

• Quel sens donnez-vous aux notions de différenciation et de responsabilisation ? Quel contenu concret y attacheriez-vous ? Où situeriez-vous la limite avec la notion d’autonomie ?

- Cette question est importante car au-delà de l’aspect purement sémantique elle permet de clarifier les termes du débat.

La différenciation désigne la faculté de mettre en oeuvre des politiques publiques à la diversité des territoires. Elle est indifféremment utilisée, qu’il s’agisse des compétences ou des normes. Or il s’agit de deux dispositifs distincts qui relèvent d’ailleurs de procédures législatives différentes.

La Différenciation pourrait recouvrir la possibilité pour une collectivité (ou plusieurs collectivités) d’exercer des compétences dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

Tandis que la Responsabilisation désignerait la faculté pour une collectivité d’adopter des normes adaptées à son territoire.

Quant à leurs limites par rapport à la notion d’autonomie, dont il faut d’ailleurs souligner la grande polysémie, elles se trouvent avant tout, selon moi, dans l’existence (ou pas) de l’habilitation nécessaire à l’adaptation locale des normes nationale ou à l’adoption de ses propres normes. La frontière entre ces notions c’est l’habilitation.

• Si l’article 73 de la Constitution devait être modifié, quelles dispositions souhaiteriez-vous modifier ? Lesquelles sont un point de blocage pour des évolutions que vous souhaiteriez ?

- Nous souhaitons la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 étant entendu que des améliorations doivent simultanément être apportées à la procédure actuelle.

Il est devenu évident que produire l’avenir d’un territoire et d’une société exige de passer par la différenciation, que l’uniformité des règles présente plus de risques que de solutions.

Cette nécessité d’une différenciation au sein de la République n’est d’ailleurs plus l’apanage des Outre-mer et se vérifie de plus en plus sur l’ensemble du territoire national au point que le droit commun lui-même est en train de devenir un droit différencié.

Cette évolution rejoint en ce sens les propos du Général de Gaulle qui, dès 1968, avait affirmé que « L’effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire à notre pays pour réaliser et maintenir son unité (…) ne s’impose plus désormais. Au contraire ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance économique de demain. »

Enfin et pour revenir à l’article 73-5, notons que, outre les possibilités qu’elle ouvrirait, cette suppression a aussi une véritable portée symbolique. Elle signifierait que les Réunionnais ont confiance en eux-mêmes, qu’ils le manifestent. Bref que nous croyons en notre capacité collective d’agir pour les intérêts propres de la Réunion et des Réunionnais. C’est finalement donner plus de force à notre statut de Département et de Région !

• La population adhère-t-elle à la perspective d’une évolution des institutions ou à une extension des compétences ? Des souhaits d’évolution s’expriment-ils dans le débat public ? Qu’en est-il des socio-professionnels ? Une possible révision constitutionnelle suscite-t-elle des inquiétudes ou des espoirs ?

- La population aspire à une plus grande efficacité de l’action publique.

A La Réunion, tous les acteurs conviennent qu’il faut passer à une nouvelle étape de notre développement compte tenu des nouveaux défis. Autonomie énergétique, transition écologique, sécurité alimentaire, insertion dans notre environnement géo-économique, tous ces objectifs sont partagés.

C’est de notre projet de développement qu’il faut discuter. Ceux qui veulent polémiquer sur les questions institutionnelles font diversion !

Pour notre part, nous venons de lancer la révision du Schéma Régional de Développement économique, d’innovation et d’Internationalisation (SRDEII), pour définir ce que nous appelons « La Nouvelle Economie » pour bâtir La Réunion de 2030.

Ce sont les exigences du développement qui appelleront les moyens juridiques et financiers nécessaires, dans une approche pragmatique, et non l’inverse.

Dans cet esprit, c’est le principe de subsidiarité qui doit prévaloir.

Actualité de La Réunion, Conseil régional